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績效預算的全球演進

——傳統績效預算的得失與新型績效預算的挑戰(上)

來源:中國財經報 發布時間:2019-04-02

  從傳統績效預算走向新績效預算,代表了現代預算制度的發展方向。然而,在當前的預算績效管理研究與實踐中,往往未能充分注意到這兩種績效預算的差異,甚至將二者混為一談,以致某些預算改革舉措存在著重蹈傳統績效預算覆轍的風險。 

  馬蔡琛 朱旭陽

  回顧現代預算發展史,就績效預算改革而言,有20世紀五六十年代的傳統績效預算(traditionalperformancebudgeting),也有20世紀90年代以來的新績效預算(new performancebudgeting)。就前者而言,最終歸于失敗;就后者而言,目前看來則有望獲得成功。從傳統績效預算走向新績效預算,代表了現代預算制度的發展方向。然而,在當前的預算績效管理研究與實踐中,往往未能充分注意到這兩種績效預算的差異,甚至將二者混為一談,以致某些預算改革舉措存在著重蹈傳統績效預算覆轍的風險。

  傳統績效預算的成敗得失  

  在二戰期間以及二戰之后的數年間,各國政府的支出規模大幅擴張,強調資金使用合規性的預算管理模式顯然不足以支撐政府的高效運轉。1949年,胡佛委員會第一次提出績效預算的概念,認為績效預算可以回答預算過程中涉及的一系列重要問題,諸如要完成什么樣的工作或服務、應該如何進行工作以及資金如何支出等。

  在公共部門中推行績效預算本來是一個很好的倡議,然而早期的傳統績效預算在實施過程中卻遇到了各種各樣的問題,比如政治上的阻力、相關技術的缺乏、績效結果難以與資金分配決策掛鉤等。對美國48個州從1961年到1965年預算實踐的調查顯示,州預算官員和立法者并未對績效預算給予高度評價。他們認為編制預算是一回事,而如何實施又是另一回事,故許多州都采用“舊酒裝新瓶”的方式來實施績效預算。他們致力于在預算編制領域展示其績效預算,然而預算決策在實質上并未受到績效指標和績效評估的影響。由于績效預算未能真正影響預算決策,許多州后來放棄或修改了其績效預算。

  概括而言,可以將傳統績效預算的失敗歸因于以下幾個方面:

  首先,缺乏廣泛的立法機構支持。

  在現代財政制度下,立法機構在預算決策中扮演著重要的角色。1993年,美國政府審計總署在回應績效預算時就曾指出,組織目標與相關的績效指標在立法和行政上都能得到確定,這是績效預算有效實施的必要條件。然而,在1950年的“預算和會計程序法”中,對績效預算尚沒有明確的定義,這是因為國會認為績效預算的表述過于死板和嚴苛,對未來的預算改進缺少幫助。從這個意義上講,傳統績效預算在當時并沒有得到立法機構的支持與認可。

  其次,政府會計改革的滯后。

  績效預算的推行需要有適當的政府會計制度。如果想要將結果與資源分配結合起來,那么在各個項目之間以統一的成本核算方式來核算績效目標的相關成本是非常重要的。將可靠的成本會計信息整合納入預算程序中是績效預算的關鍵環節。權責發生制會計可提供更多及時且不易受年末現金操縱的信息,對于跨期成本分攤而言更是如此。當公共管理從注重合規性目標擴展到更高層次的績效目標時,收付實現制核算基礎的局限性便愈加明顯。

  美國1949年和1956年的第一、二屆胡佛委員會以及1967年成立的總統預算概念委員會都曾建議美國聯邦政府運用權責發生制會計,但均未被采納。美國聯邦政府會計和州及地方政府會計的發展較為滯后,也在一定程度上阻礙了績效預算的發展,這是20世紀50年代傳統績效預算失敗的另一個原因。

  最后,績效指標的設計不合理。

  績效指標的設計是績效預算的關鍵。績效預算主要包括五種績效指標:投入、產出或工作量、效率、有效性、成果。傳統績效預算關注的是投入指標、產出指標以及效率指標,忽略了成果指標的使用。上世紀九十年代末,一項針對佛羅里達州五個城市的178名公職人員進行的調查顯示,78%的受訪者表示其管轄區使用的是產出指標,而非成果指標。與成果和有效性指標相比,傳統的投入和產出指標相對容易量化、收集和理解,它們通常不需要復雜的成本會計系統,不需要花費大量資源來收集,并且可控性較大。然而,投入、產出以及效率指標關注的是機構本身,反映的是機構內部的運行及其成本;產出指標并不能反映項目目標的完成情況,它與項目的目標不一定存在因果關系。 (作者為南開大學教授)

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