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劉尚希:要有基于風險決策的財政政策新思維

作者:本報記者 任焱 來源:中國財經報 發布時間:2019-08-16

  近日,在中國財政科學研究院舉行的《財政藍皮書:中國財政政策報告(2019)》發布會暨“上半年宏觀形勢與財政政策”研討會上,中國財政科學研究院院長劉尚希表示,在當前充斥著不確定性的背景下,宏觀調控的邏輯需要被重新思考,財政政策也不應再被單一地看待。應當從風險管理的角度,同時放在經濟和社會領域中思考財政政策的邏輯。

  對傳統宏觀調控政策的反省  

  一直以來,財政政策都是被當作經濟政策來看待的,在劉尚希看來,事實上,財政政策身兼二職:用于宏觀調控時,財政政策顯然是經濟政策,但在社會領域,財政政策發揮的是促進社會公平正義的作用,就是社會政策。這從財政支出的構成中也可窺見一二:不僅有經濟性的支出,還有社會性的支出,且近年來越來越多,增長速度遠遠快于經濟性支出的增長速度。劉尚希認為,這說明當國家進入到當前的發展階段,財政的作用愈加凸顯,因而我們更需要在理解財政政策時從多方考慮。

  事實上,放在當前的背景下,從宏觀調控的角度思考財政政策也需要進一步反思。

  過去在實施財政政策應用的是一種確定性的邏輯,即采取的措施一定會產生效果,主要在凱恩斯的需求管理框架中分析和研究財政政策。當時,一般認為財政政策是管理需求最重要的手段之一,也就是將財政政策放在了“三駕馬車”里看。此時,財政政策的抉擇是事后的抉擇——是往往等到問題非常嚴重時才采取相應的政策措施,是取決于對當前經濟形勢的判斷所進行的選擇,如,擴大投資、刺激消費等。

  2008年受全球金融危機的沖擊,我國采取的四萬億刺激措施就收到了效果。但在如今這個發展階段,在面對同樣的問題時,我國若采取同樣的措施是否還會有效果呢?確定性是否依然存在?劉尚希說,這種基于確定性思維的分析框架已經無法滿足現實宏觀政策需要。

  在當下全球化、社會轉型、經濟轉型的背景下,內外因素交織疊加形成的一系列結構性問題已經很難用傳統的理論進行揭示了,過去看到的確定性邏輯已經不存在。現在,我們看到的更多的是不確定性。

  在前不久舉辦的G20大阪峰會的主題即為全球面臨的巨大不確定性。顯然,作為世界第二大經濟體,在切入全球化的過程中,我國的發展也面臨著諸多不確定性。在面臨巨大不確定性的新世界觀下,如果繼續用傳統的確定性思維,政策措施就不一定會有效果。事實上,當前我們已經感覺到類似的政策效果的邊際效應正快速遞減。因此,劉尚希認為,應當根據新形勢去創新宏觀調控。要創新宏觀調控首先應當把宏觀調控納入到公共風險管理中來,不能僅僅就宏觀調控去看宏觀調控。公共風險的管理應是在更高的層面,只有納入到公共風險的管理框架中,宏觀調控才不會制造風險。

  穩預期為何如此重要?  

  劉尚希介紹,從行為經濟學的角度看,經濟運行情況主要取決于行為主體的預期情況,行為主體的預期趨穩,經濟就會趨穩。從這一點看,穩預期就成為了其他方面實現“穩”的前提條件和基礎。

  從經濟角度看,市場主體的預期是最重要的。市場主體即企業、個人、消費者、投資者、經營者等等。這些主體的預期決定了他們的行為——是否進行投資,是否進行消費。當前,投資較為低迷,消費力量也不足。那么,在當下不確定的環境下如何穩定預期?怎樣給大家吃顆“定心丸”?并且如何讓這顆“定心丸”質量更好、更有效?

  現代社會的不確定性,代表著風險無處不在,無時不有導致難以穩定預期,中央提出“六穩”,關鍵是穩預期,實際上就是要減少不確定性。穩預期是當下的頭等大事,是宏觀政策面臨的首要任務。他說,穩預期不僅要靠經濟手段,還要從社會層面和國際層面出發。穩預期既可以用政策措施,同時也應當采取改革的手段。既要有政策,解決短期的一些問題,同時也要通過改革完善制度,創新體制機制去解決一些長遠性的問題。

  要穩預期,還需降低經濟的不確定性。劉尚希介紹,經濟不確定性有兩個層面的原因,一方面,市場機制本身自身有不確定性,另一方面的不確定性來自于政策導致的不確定性。另外還有種種不確定性是合成的,不一定是某個主體制造出來的。

  其中,政策導致的不確定性方面,他說,從各部門政策的制定,政策目標以及措施來看,出發點都沒有問題,但往往從整體來看就會產生沖突。現在出臺政策的頻率比較高,當新政策出現,市場主體往往會用其覆蓋原有政策。若原有政策還未失效,前后政策都要執行,且存在不協調的地方時,就會讓市場主體無所適從,微觀主體的合規成本、合規風險就會大大提升。這種合成的不確定性是最難解決的。那么,怎么加強部門間政策的協調性以及前后政策的協調性?劉尚希認為,這一類的不確定性問題只能通過政府自身加以解決。他說,依舊是要靠調整思維方式。

  財政政策的新思維  

  劉尚希提出,財政政策的新思維就是要從過去的確定性思維變成不確定性思維,找到確定性,實現我們的目標和任務。要從公共風險管理中看財政政策,此時的財政政策既要對沖經濟領域的風險,也要對沖社會領域的風險。

  他介紹,基于風險決策視角的財政政策新思維,體現為三個方面:一是樹立不確定性思維的財政政策理念。要從傳統的確定性政策分析框架中跳出來,在公共風險與財政風險的權衡之中制定、調整和完善財政政策,把不確定性納入政策分析框架之中,積極財政政策才會更加積極有效。二是財政政策要注入宏觀確定性來穩定市場預期,穩定預期就能穩住大局,進而使我們面臨的公共風險最小化,讓不確定性收斂到市場之內。三是基于公共風險管理來創新財政政策。

  從風險的角度來說,最終衡量財政政策的標準之一是其是否能幫助微觀風險出清,實現公共風險的收斂。具體體現為能否實現三個目標:一是通過穩定微觀主體預期來實現社會總供需的良性循環。二是通過促進就業和人力資本積累,來實現公共服務供需良性循環。三是通過維持流動性和長期融資來實現金融供需良性循環。此外,他提出了基于公共風險的制度變遷觀,他認為如果制度變遷滯后,政策不完善,那么,不確定性擴大,市場中風險不能出清,就會轉化為公共風險,導致微觀主體成本普遍上升。防范化解重大風險就是針對公共風險,由于風險是無界、無形的,因此我們對風險形態要有穿透性的認識,要以改革來推動制度優化,更好地化解公共風險。

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