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本報觀察:我國農業保險邁入高質量發展新時期

作者:蘇望月 來源:中國財經報 發布時間:2019-10-31

  近日,財政部會同農業農村部、銀保監會、林草局聯合印發《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。作為今后一段時期開展農業保險工作的根本遵循,其出臺標志著我國農業保險進入了高質量發展的新時期。專家表示,《指導意見》是繼《農業保險條例》頒布之后最重要的綱領性文件,指明了農業保險高質量發展的核心要義,將把我國農業保險發展推向嶄新階段。 

  做好統一的頂層設計 

  農業生產經營不僅常有豐收的喜悅,而且存在潛在的風險。一場威力巨大的自然災害、一段始料未及的市場價格波動都可能使農戶在日積月累的辛苦勞作后顆粒無收、前功盡棄。 

  保險是市場經濟風險管理的基本手段。具體到農業保險,一方面,其促使政府救災由“行政決策”“政府管理”向“市場契約”“保險理賠”轉變;另一方面,我國目前實施的農業保險保費補貼總體上屬于世界貿易組織“綠箱”措施,自2007年開始,我國試驗發展政策性農業保險。 

  根據此前銀保監會披露的數據,2018年,我國農業保險提供的風險保障達3.46萬億元,同比增長24.23%;保費收入為572.65億元,同比增長19.54%,而根據《中國農業保險保障水平研究報告》,2007年,上述數據分別為1126億元、58億元。記者從財政部了解到,截至2018年,我國農業保險機構數量從最初的6家增加到30多家,全國建成基層服務網點40萬個,基本覆蓋所有縣級行政區域、95%以上的鄉鎮和50%左右的行政村。 

  可以看出,12年來,我國農業保險發展迅速、保障水平不斷提高。“如此高的發展速度在全球農業保險市場上也是絕無僅有的。”首都經濟貿易大學保險系教授庹國柱說。 

  “在取得有目共睹的成績的同時,我們應清醒地認識到,我國農業保險還有很大的發展空間。”財政部金融司有關負責人指出,我國農業保險保障水平仍以種子、化肥等直接物化成本為主,保生產成本剛起步,與發達國家保農民收入相比,保障的總體水平仍然偏低。保險產品供給、保險機構服務與農業現代化和鄉村振興的需求相比,還有相當大的差距。 

  “《指導意見》直面發展中存在的問題,并給出了解決問題的方向和路徑。”庹國柱說。 

  上述負責人表示,《指導意見》從頂層設計上明確了加快農業保險高質量發展的指導思想、基本原則、主要目標、保障措施等。在提高農業保險服務能力、優化農業保險運行機制、加強農業保險基礎設施建設、做好組織實施工作等方面都進行了部署安排。根據《指導意見》要求,我國農業保險的發展目標更加明確,頂層設計更加統一,財政支持更加有力,地方責任更加清晰,基礎設施更加完善,管理要求更加嚴格。  

  中國農業科學院農業風險管理研究中心主任張峭表示,《指導意見》在《農業保險條例》框架性、原則性規定的基礎上進行了完善細化,符合當前我國農業保險高質量發展的內在需求。提高服務能力、優化運行機制、加強基礎設施建設分別從提高產品和服務質量,提升行業運行效率,維護可持續發展3個方面推動農業保險高質量發展。《指導意見》經中央全面深化改革委員會第八次會議審議并原則同意,體現出黨中央、國務院對農業保險發展的高度重視,可以預期,今后農業保險將成為我國農業支持保護體系的基石和核心。  

  平衡政府、保險機構與農戶的關系  

  我國農業保險主要涉及農戶(投保人)、保險機構(承保人)、政府部門3個主體,《指導意見》圍繞實實在在提升農民獲得感、明晰政府與市場邊界做出一系列規定。  

  “農業保險的發展質量高不高主要看農民獲得感強不強。”《指導意見》在“自主自愿”的基本原則中強調了“充分尊重農民和農業生產經營組織意愿,不得強迫、限制其參加農業保險”,對可能侵害農民利益的行為作了禁止性規定。  

  同時,在提高農業保險服務能力的總體要求下,《指導意見》在豐富拓展農業保險內涵外沿方面做出一系列具體部署。  

  一是擴大農業保險覆蓋面。包括穩步擴大關系國計民生和國家糧食安全的大宗農產品保險覆蓋面,提高小農戶農業保險投保率,實現愿保盡保;鼓勵各地因地制宜開展優勢特色農產品保險,逐步提高其占農業保險的比重;適時調整完善森林和草原保險制度,制定管理辦法等。  

  二是提高農業保險保障水平。包括建立農業保險保障水平動態調整機制,擴大農業大災保險試點;推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點,推動農業保險“保價格、保收入”等。  

  三是拓寬農業保險服務領域。包括將農業生產設施設備、農民短期意外傷害險等納入保障范圍;開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品等。  

  四是落實便民惠民舉措。包括充分保障投保農民和農業生產經營組織知情權,推動農業保險條款通俗化、標準化;保險機構要做到惠農政策、承保情況、理賠結果、服務標準、監管要求“五公開”,定損到戶、理賠到戶,不惜賠、不拖賠,切實提高承保理賠效率;鼓勵保險機構實行無賠款優待政策等。  

  “上述部署有助于提升農業保險吸引力與用戶滿意度,提高農業保險服務能力在提升農民獲得感、安全感的同時,對保障國家糧食安全發揮著重要作用。”張峭表示。  

  根據《農業保險條例》與《指導意見》,我國農業保險實行政府引導、市場運行、自主自愿、協同推進的原則。  

  “政府與市場共同參與農業保險發展的選擇是正確的、成功的。”庹國柱表示,此前對于政府參與農業保險活動做出的多是原則性規定,而在實踐中,部分地方存在政府與市場界限不明,政府越位與缺位并存的情況。  

  《指導意見》首先在基本原則中明確政府定位:“更好發揮政府引導和推動作用,通過加大政策扶持力度,強化業務監管,規范市場秩序,為農業保險發展營造良好環境。”  

  “相較以往,《指導意見》對各級政府及相關部門在農業保險中應承擔的責任有了更明確和具體的規定。”庹國柱指出,包括財政支持政策、完善大災風險分散機制、加強農業保險風險區劃研究、發布農業保險純風險損失費率、加強農業保險信息共享、加強對保險機構的規范管理等。  

  同時《指導意見》專門提出,地方各級政府不參與農業保險的具體經營,應充分尊重保險機構產品開發、精算定價、承保理賠等經營自主權,在此基礎上給予必要的保費補貼、大災賠付、提供信息數據等支持。基層政府部門和相關單位可以按照有關規定,協助辦理農業保險業務。“上述規定是迄今為止對地方政府參與農業保險時,如何處理政府與市場之間的關系做出的最具體規定。為進一步增強操作性,今后還可列出負面清單。”庹國柱說。  

  在市場運作方面,基本原則中指出:“與農業保險發展內在規律相適應,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,堅持以需求為導向,強化創新引領,發揮好保險機構在農業保險經營中的自主性和創造性。”  

  在鼓勵機構發揮自主能動性,提高效率的同時,《指導意見》中對規避道德風險也做出了相應規定。包括加強財政補貼資金監管,對騙取財政補貼資金的保險機構,依法予以處理,實行失信聯合懲戒。  

  “在明確政府與保險機構各自該干什么、不該干什么之后,二者如何實現合作也是應該關注的問題,主要涉及如何建立財政支持的多方參與、風險共擔、多層分散的農業保險大災風險分散機制等。”張峭說。  

  財政增量提效支持農業保險發展  

  “確定財政部門為牽頭部門是此次加強頂層設計的一項創新。”財政部金融司有關負責人表示,在中央層面,由財政部會同中央農辦、農業農村部、銀保監會、林草局等部門成立農業保險工作小組;在地方層面,參照中央做法,成立由財政部門牽頭的農業保險工作小組。  

  “這有利于更好地統籌各方資源,進一步壓實財政職責,協調農業保險供給和需求,通過上下聯動,形成工作合力,真正把《指導意見》各項要求落到實處。”該負責人表示。  

  金融服務鄉村振興,財政部門發揮著重要作用,農業保險也不例外。據介紹,近年來,中央財政不斷加大對農業保險支持力度,2018年,中央財政撥付農業保險保費補貼資金199億元,引導各保險機構為1.95億戶次農戶提供風險保障3.46萬億元,補貼資金放大174倍。“當前,我國農業保險保費收入的80%來源于各級財政補貼。”上述負責人介紹道。  

  據了解,2007年起步時,我國在吉林、內蒙古、江蘇、湖南、四川、新疆6省區率先開展政策性農業保險試點,中央財政主要對小麥、水稻、玉米、棉花、大豆等5種作物給予農業保險保費補貼。此后,隨著試點的逐步推開,區域與中央補貼品種不斷擴大和增多,截至2018年,中央財政保費補貼品種擴大至16個,地方財政支持自主開展的特色險種已超過200個。  

  “沒有財政補貼,就沒有高質量發展的農業保險。”庹國柱指出,《指導意見》提出加大政策扶持,“優化農業保險財政支持政策,探索完善農業保險補貼方式,加強農業保險與相關財政補貼政策的統籌銜接”,包括近期中央財政對地方優勢特色農產品保險實施以獎代補,均表明中央財政今后支持農業保險發展的力度不會變。“我對此充滿信心。”庹國柱說。  

  “貫徹落實好《指導意見》,是財政部門當前和今后一個時期的重要任務。”上述負責人表示,財政部一方面將牽好頭、負好責,會同其他部門,抓緊成立農業保險工作小組。指導督促地方參照中央做法,盡快成立地方農業保險工作小組。另一方面將繼續完善各項制度,包括做好中國農業再保險公司組建各項工作,進一步提升農業保險信息化水平。出臺全國統一的農業保險招投標管理辦法。進一步完善農業保險績效評價制度。同時,加大資金支持。中央財政將在優化存量、擴大增量、提升效益上狠下功夫。按照“擴面、增品、提標”的要求,及時足額安排資金,確保現行農業保險政策實現“愿保盡保”。在此基礎上,擴大農業大災保險試點范圍,研究擴大中央財政對地方優勢特色農產品保險的以獎代補政策。  

  張峭指出,除了財政部門,農業農村、銀保監等部門也應按照《指導意見》部署,及時制定配套措施與實施細則,“在這過程中,應處理好制度規范與創新發展的關系,始終堅持為‘三農’服務、高質量發展的理念,同時系統梳理、全面總結可推廣的農業保險發展模式。”他補充道。 

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